Álitsgerð fjármálaráðs um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun áranna 2026-2030 var birt í síðustu viku og dregur margt áhugavert fram um stefnumörkun nýrrar ríkisstjórnar og vert að benda lesendum á álitið í heild á vefsíðu ráðsins ásamt því að þar er einnig að finna álitsgerð ráðsins um fjármálastefnuna sem hver ríkisstjórn setur sér einu sinni. Fjármálaáætlunin er hins vegar uppfærð árlega. Hér að neðan eru birtar óstyttar helstu ábendingar og ályktanir ráðsins úr álitsgerðinni um fjármálaáætlun næstu fimm ára:
Nýtt verklag gerir fjármálaráði erfiðara en áður að uppfylla lögbundið hlutverk sitt
Í framlagðri fjármálaáætlun er nýtt verklag boðað þar sem í áætluninni kemur einungis fram skipting útgjalda til útgjaldasviða. Ráðherrum málefnasviðanna er svo falið að ákveða hvernig fjármunum er skipt innan málasviðanna og kemur sú skipting einungis fram í fjárlögum.
Þetta nýja verklag gerir fjármálaráði erfiðara en áður að uppfylla lögbundið hlutverk sitt. Í fyrsta lagi gerir það fjármálaráði erfitt fyrir að rýna útfærslur og áhrif útgjaldaskiptingar, en minna má á að ráðið rýnir ekki fjárlög. Það leiðir einnig af sér að erfiðara er en áður fyrir fjármálaráð að rýna hvernig markmiðum áætlunarinnar skuli náð, líkt og lög um opinber fjármál kveða á um.
Göfugt markmið um hallalaus fjárlög en áföll hafa verið meira regla en undantekning á síðustu árum
Fjármálaráð fagnar metnaðarfullu markmiði um hallalaus fjárlög árið 2027. En þó markmiðið sé gott þarf mikinn aga til að ná því. Ýmsar forsendur, s.s. um hagvöxt, lækkun vaxta og verðbólgu og að hagkerfið verði ekki fyrir meiriháttar áfalli á tímabilinu, þurfa að ganga upp til þess að svo verði. Í ljósi sögunnar verður að teljast líklegt að áföll muni ríða yfir. Því mætti hafa meira borð fyrir báru svo að markmið um hallalaus fjárlög árið 2027 teljist trúverðugt.
Árangur stöðugleikareglu ræðst af útfærslu hennar
Fjármálaráð hefur lengi talað fyrir upptöku útgjaldareglu í opinberum fjármálum sem styðji við stöðugleika með því að leyfa sjálfvirkum sveiflujöfnurum, þ.e. sjálfvirkum viðbrögðum tekna og gjalda við hagsveiflunni, að vinna sitt verk. Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál er nú boðuð upptaka slíkrar reglu, svokallaðrar stöðugleikareglu, og mun hún koma í stað afkomureglu. Fjármálaráð fagnar upptöku stöðugleikareglunnar en bendir á að útgjaldaregla er engin töfralausn og hversu vel hún þjónar markmiði sínu veltur á þeim útfærslum og skilyrðum sem henni tengjast. Má þar nefna hvaða útgjöld teljast ekki með og hvaða heimildir eru varðandi sveigjanleika reglunnar yfir tíma, s.s. vegna ytri áfalla og meiri háttar náttúruhamfara.
Forðast ber að líta á hámark útgjaldavaxtar sem markmið
Í framlagðri fjármálaáætlun kemur fram að stjórnvöld geti sett sér þrengri skorður varðandi raunvöxt útgjalda en leiðir af útgjaldareglunni. Fjármálaráð vill benda á að vel fer á því að líta á tölulegt markmið um raunvöxt sem hámark. Ef hámörk útgjaldareglna væru sjálfstætt markmið þyrfti umgjörðin að vera önnur. Þá er mikilvægt að frávikum frá fjármálareglum opinberra fjármála fylgi afleiðingar. Með því að setja inn fyrirkomulag sem leiðréttir fyrir frávikum frá reglunni er hægt að draga úr líkum á að litið sé á fjármálareglur sem markmið en ekki þök eða gólf.
Áform um að þróun örorku- og ellilífeyrisbóta taki mið af launavísitölu og verðtryggingu sem gólfi, er grundvallarbreyting frá núverandi kerfi og getur haft ýmsar afleiðingar í för með sér
Það er grundvallarmunur á tilfærslum og launagreiðslum hins opinbera. Laun eru greidd fyrir veitta þjónustu en tilfærslum er ætlað að tryggja framfærslu. Með yfirlýstum áformum er bótaþegum gert hærra undir höfði en launþegum. Þá er ekki með skýrum hætti fjallað um það hvaða áhrif þessi áform, komi þau til framkvæmda, geti haft á hvata fólks á vinnumarkaði. Yfirleitt hefur launavísitala hækkað meira en almennt verðlag. Þegar sú hefur ekki verið raunin hefur verið um að ræða eðlilega leiðréttingu til að koma á jafnvægi í hagkerfinu. Gangi þessi áform eftir mun slík byrði verða borin af launafólki eingöngu. Þá virðist ekki litið til þess að á undanförnum árum hafa greiðslur til þeirra bótaþega sem verst eru staddir hækkað töluvert umfram almennar launahækkanir.
Örorku- og ellilífeyrisbætur eru undanskildar raunvexti útgjalda í stöðugleikareglu. Stöðugleikaregla setur því vexti nafnlauna litlar skorður, ekki fremur en greiðslum almannatrygginga, og þau geta hækkað verulega án þess að farið sé á svig við regluna. Áform þessi geta haft mikil áhrif á sjálfbærni opinberra fjármála til framtíðar og því er mikilvægt að fyrir liggi ítarleg greining á þessum áhrifum.
Skuldaþróunaráætlun í stað reglufastrar skuldalækkunarreglu getur dregið úr festu
Fjallað er um galla við núgildandi skuldalækkunarreglu í nýrri fjármálaáætlun og hvernig hún geti mögulega dregið úr efnahagslegum stöðugleika og verðmætasköpun. Áformuð breyting þar sem stjórnvöld eiga þess í stað að leggja fram skuldaþróunaráætlun sem lýsir því hvernig skuldum verði komið undir reglubundið hámark innan ásættanlegs tíma, er einnig vandkvæðum bundin. Hægt er að færa rök fyrir ólíkum útkomum samtímis og jafnframt er hægt að ákvarða hvað sé ásættanleg tímasetning eftir hentisemi. Slíkt getur dregið úr festu.
Ávinningur hagræðingar á það til að enda í nýjum verkefnum í stað þess að dregið sé úr útgjöldum
Líkt og fjármálaráð hefur áður fjallað um á þá bendir þróun síðustu ára til þess að tímabundin útgjöld eigi það til að verða varanleg. Þróun útgjalda eftir að heimsfaraldri Covid-19 lauk er gott dæmi um það. Stjórnvöldum ber að búa þannig um hnútana að slíkt gerist ekki nánast sjálfkrafa, t.d. þegar grípa þarf til aðgerða í kjölfar ófyrirséðra efnahagslegra áskorana.
Það er áhyggjuefni að í framlagðri fjármálaáætlun er lögð áhersla á að aðhaldsráðstafanir miði að því að skapa svigrúm fyrir ný og aukin verkefni. Áherslan virðist því fremur vera á að flytja útgjöld á milli málaflokka í stað þess að draga úr útgjöldum. Þetta endurspeglar það sem sagan kennir, þ.e. að þeim sparnaði sem hagræðingaraðgerðir eða framleiðnivöxtur skila er nánast undantekningalítið ráðstafað í önnur verkefni.
Álagning auðlindagjalda á að endurspegla kostnað vegna ágangs og hámarka þjóðhagslegan ábata
Boðuð álagning auðlindagjalda á ferðamenn á að endurspegla kostnað vegna ágangs og uppbyggingar innviða á ferðamannastöðum í eigu ríkisins. Breytingar á aflaverðmæti í reiknistofni veiðigjalda mun hækka álögur á íslenskan sjávarútveg verulega. Álagning slíkra gjalda ætti að miða að því að hámarka þjóðhagslegan ábata af nýtingu auðlindarinnar. Útskýra mætti betur í áætluninni hvort og hvernig áformaðar breytingar munu gera það.
Gæta verður að varfærni í ljósi óvissu um framvindu efnahagsmála
Fjármálaráð fagnar áformum um að draga úr hallarekstri hins opinbera á tímabili framlagðrar fjármálaáætlunar. Í ljósi mikillar óvissu um framvindu efnahagsmála þarf að huga að því núna, ekki síður en oft áður, að búa í haginn fari allt á verri veg en áætlanir gera ráð fyrir. Við þessar aðstæður er mikilvægt að huga að því að draga úr útgjaldavexti og greiða niður skuldir.
Gagnsæi í opinberum fjármálum er ábótavant og lagaskyldu ekki fullnægt
Í fyrri álitsgerðum fjármálaráðs hefur komið fram að ráðið telur að auka þurfi gagnsæi hvað varðar framsetningu upplýsinga um opinber fjármál. Þar sem ekki er fylgt lagaskyldu um að birta ársfjórðungslegar upplýsingar er ráðinu ekki kleift að fylgjast með framvindu opinberra fjármála innan ársins á þeim grunni sem
áætlanir, lögum samkvæmt, byggjast á. Fjármálaráð leggur, nú sem áður, áherslu á að bætt verði úr þessum annmörkum svo skjótt sem verða má.
Nýta mætti gervigreind og aðra tækni til hagræðingar í opinberum rekstri
Í framlagðri fjármálaáætlun er fjallað um að nauðsynlegt sé að auka stafræna færni og hæfni í meðhöndlun gagna. Hér skortir á skýr markmið og leiðir. Þannig má notast við gervigreind til að draga úr vinnuaflsþörf, m.a. hjá hinu opinbera en framleiðni vinnuafls hefur vaxið minna þar en í flestum öðrum geirum.
Nýjar leiðir til fjármögnunar fjárfestinga í samgönguinnviðum
Fjármálaráð fagnar því að leitað sé nýrra leiða í fjármögnun samgönguframkvæmda og vonar að slíkt leiði til þess að hraðar gangi að vinna upp þá innviðaskuld sem myndast hefur á undanförnum árum. Hér verður að vanda til verka og huga má að því hvort ekki megi leita nýrra leiða til að fjármagna fleiri verkefni en bara á sviði samgönguinnviða.
---
Til samanburðar og fyrir sögulegt samhengi þá bendir ritstjóri á að lesa má ársgamlar ábendingar fjármálaráðs um gildandi fjármálaáætlun bæði hér á síðum vikuritsins auk þess sem finna má öll álitin í heild á vef ráðsins.