Mistök sem gerð eru í hagstjórn má almennt flokka í tvennt. Stundum eru ákvarðanir réttar þegar þær eru teknar í ljósi þeirra upplýsinga sem þá liggja fyrir þótt síðar komi í ljós að um mistök var að ræða vegna þess að upplýsingar voru rangar eða forsendur breyttust. Flest hagstjórnarmistök eru með þessu móti og þá ósanngjarnt að gagnrýna eftir á þá sem að ákvörðunum komu. Kannski voru vextir, svo dæmi sé tekið, lækkaðir of seint eða of snemma, of lítið eða of mikið ef litið er í baksýnisspegilinn. En einnig kemur fyrir að ákvarðanir voru rangar, um mistök var að ræða, þegar þær voru teknar í ljósi þeirra upplýsinga og þekkingar sem þá lágu fyrir. Slíkar ákvarðanir má gagnrýna bæði þegar þær eru teknar og ekki síður þegar slæmar afleiðingar þeirra hafa komið í ljós.

Víti til að varast

Hér skal nefnt eitt víti til varnaðar þar sem stjórnmálin fóru sínu fram og hlustuðu ekki á aðvaranir. Í aðdraganda kosninganna árið 2003 á toppi hagsveiflunnar lofuðu stjórnmálamenn annars vegar að lækka skatta og hins vegar að auka húsnæðislán með hækkun veðhlutfalls í fasteignakaupum í 90%. Í kjölfar kosninganna voru þessi loforð efnd.¹

Stjórnvöld ákváðu þannig að lækka skatta á þenslutíma og breyta útlánareglum Íbúðalánasjóðs (ÍLS) sem var einnig þensluhvetjandi. Breytingarnar á útlánareglunum voru ein af mörgum hagstjórnarmistökum sem gerðar voru í aðdraganda falls bankanna. Þau mistök voru gerð með fullri vitund um líklegar afleiðingar aðgerðanna en hagsmunir stjórnmálanna látnir ráða.

Afleiðingarnar létu ekki á sér standa. Fasteignaverð tók að hækka hratt, viðskiptabankarnir tóku að veita húsnæðislán með hárri lánaþekju, skuldsetning heimila jókst og fjöldinn allur skuldaði nú 90% af kaupverði og varð þannig viðkvæmur fyrir áhrifum verðtryggingar á lánum og lækkunum húsnæðisverðs. Húsnæðisverð tvöfaldaðist áður en það tók að lækka eftir fjármálahrunið árið 2008. Við áfallið stökkbreyttist höfuðstóll verðtryggðra lána og húsnæðisverð lækkaði, þúsundir heimila voru nú með neikvætt eigið fé og þurftu stjórnvöld að grípa til ráðstafana til þess að koma þeim til aðstoðar (svo sem með 110% leiðinni og sértækri skuldaaðlögun).

Annað víti

Önnur og ekki minni mistök voru að heimila lántakendum að greiða upp lán hjá Íbúðalánasjóði sér að kostnaðarlausu. ÍLS var sjálfur ekki með slík ákvæði og læstist inni með fjármagn sem hann gat ekki ávaxtað nægjanlega. Gjaldþrot hans sem féll á ríkissjóð var gert upp á síðasta ári og kostaði skattgreiðendur á annað hundrað milljarða króna.

Þótt fjármálahrunið megi einkum rekja til þess að bankarnir stækkuðu hratt og urðu svo stórir að íslenska ríkið gat ekki komið þeim til bjargar, fjármögnun var að verulegu leyti í erlendum gjaldmiðlum svo að Seðlabanki Íslands gat ekki veitt þeim lausafjáraðstoð; og innflæði fjármagns erlendis frá bjó til bólu á hlutabréfamarkaði sem setti hundruði milljarða króna útlána í hættu, þá gerði aukin skuldsetning heimila þau viðkvæmari fyrir áfallinu þegar það varð á haustmánuðum 2008.

Endurskipulagning Seðlabanka Íslands og áhersla á fjármálastöðugleika með lánþegaskilyrðum endurspeglar viðbrögð stjórnvalda eftir hrun sem eiga að koma í veg fyrir að svipuð mistök verði gerð í framtíðinni. Lögin um opinber fjármál sem tóku gildi 2016 eru einnig skilgreint afkvæmi fjármálahrunsins og ætlað að tryggja sjálfbærni og stöðugleika opinberra fjármála.

Mistök fram undan?

Eftir þennan langa aðdraganda skal nú vikið að þeim mistökum sem mögulega verða gerð á næstu vikum. Fyrir Alþingi liggur frumvarp² til laga um almannatryggingar sem tengir bótagreiðslur við launavísitölu, þ.e.a.s. örorku- og ellilífeyrisbætur. Samkvæmt frumvarpinu munu greiðslur aldrei hækka minna en vísitala neysluverðs. Ef launavísitala hækkar meira en verðlag þá hækka þær í takt við laun en ef verðlag hækkar meira þá halda þær, gagnstætt launum, kaupmætti sínum og hækka þá meira en launavísitalan. Þetta er hinn svokallaði „tvöfaldi lás“ (e. double lock). Þess má geta í þessu sambandi að í Bretlandi er þrefaldur lás (einnig tenging við framleiðnivöxt sem er látinn nema 2,5% á ári) á ellilífeyri (e. State Pension) sem hefur valdið miklum vanda þar í landi, einkum nú þegar fólki á eftirlaunaaldri fjölgar.

Í frumvarpinu segir að það muni tryggja þeim sem fá greiðslur frá almannatryggingum að jafnaði meiri hækkanir en kjarasamningar kveða á um. Einnig segir:

Þá getur hinn svokallaði tvöfaldi lás, sem miðar við launavísitölu en að þó skuli greiðslur aldrei hækka minna en verðlag, leitt til tvöfaldrar hækkunar vegna verðbólguskots, fyrst vegna hækkunar á vísitölu neysluverðs og svo vegna hækkunar á launum sem ætlað er að mæta framangreindri hækkun verðlags. Í því tilviki gætu bætur almannatrygginga hækkað meira en laun hjá launþegum á vinnumarkaði, sérstaklega láglaunahópum.

Hér kemur fram í greinargerð með frumvarpinu að bótaþegar muni að jafnaði fá meiri hækkanir en samið er um í kjarasamningum og þegar verðbólga hækkar umfram launavísitölu þá verður tvöfaldi lásinn til þess að bætur hækka tvisvar, einu sinni vegna verðbólgu og svo annað sinnið vegna hækkunar launavísitölu. Þá gætu bætur hækkað meira en laun láglaunahópa. Líklegt er að slíkt leiði til þess að fleiri einstaklingar með takmarkaða starfsgetu dragi úr þátttöku sinni á vinnumarkaði. Hér er greinilega á ferð velvilji í garð þeirra sem eiga við heilsubrest að stríða en mikilvægt er að huga að afleiðingum áður en ákvörðun er tekin um þessa lagabreytingu.

Samræmi við aðrar reglur og stefnu í ríkisfjármálum

Lögin um opinber fjármál³ tóku gildi fyrir tíu árum og á ýmsu hefur gengið. Fjármálastefnur hafa tvisvar sinnum verið endurskoðaðar við áföll. Fjármálareglur voru teknar úr sambandi á meðan á Covid heimsfaraldri stóð og áttu þær að taka aftur gildi árið 2026. Stjórnvöld hefðu átt erfitt með að standast þær að öðru óbreyttu og því var hugað að endurbættum fjármálareglum.

Í nýrri stöðugleikareglu um ríkisfjármál sem bætt var við lögin síðastliðið vor segir að vöxtur samneyslu og tilfærslna (án atvinnuleysisbóta) sé settur jafn væntingum um vöxt framleiðni (við fast verðlag) og megi ekki vera meiri en 2% á ári hverju ellegar þarf að hækka skattheimtu með frekari ráðstöfunum. Þetta er gert til að tryggja að opinber fjármál þróist með sjálfbærum hætti og útgjaldaþróun sé í sama takti og þróun tekna til lengri tíma. Þannig á að spyrna við þeim undirliggjandi vanda sem hefur endurspeglast í opinberum fjármálum með því að eyða öllu sem kemur í kassann. Reglan á líka að aðstoða við sjálfvirka sveiflujöfnun því á uppsveiflutímum kemur auðvitað meira í kassann en þetta og á samdráttarskeiðum minna án þess að tefla sjálfbærni í voða. Þessari reglu þarf að beita með járnaga og hana þarf að greipa í stein í ljósi þess sem á undan er gengið.

Tilfærslur elli- og örorkulífeyris teljast með í opinberum útgjöldum sem falla undir stöðugleikaregluna en eru í reynd undanskildar henni hvað fyrirhugaða tengingu við launavísitölu snertir. Það stafar af því að vísitalan sem notuð er við að setja útgjöldin á fast verðlag, þ.e.a.s. taka út áhrif verðbólgu, felur í sér hækkanir útgjalda vegna launaþróunar. Launahækkanir birtast í verðvísitölunni sem við útreikning raunvaxtar fjarlægir áhrif launavísitölutengingar bóta en breytir engu um að þær hafi í raun hækkað og gefur stjórnvöldum þannig færi á að hleypa hækkunum útgjalda í gegn án þess að það komi fram á pappírnum.

Þetta atriði skiptir máli varðandi það að ríkið eigi ekki að leiða launamyndun á vinnumarkaði en verra er ef stór hluti útgjaldahækkunar, t.a.m. í tilfærslum, telst ekki sem hækkun. Þá endurspeglar framfylging reglunnar svikalogn. Ef hugað hefði verið að þessu telst 2% hámarkið rífleg aukning útgjalda og spurning hvort ráð var gert fyrir þessu við setningu reglunnar í ljósi fyrirætlana um þróun tilfærslna. Á endanum skiptir máli að áföll gerast reglulega á Íslandi og það verður að vera til í kornhlöðunum þegar áföllin verða, þ.e.a.s. skuldir hins opinbera þurfa að vera hóflegar. Af þeirri ástæðu er einnig æskilegt að vöxtur útgjalda sé minni en 2% á ári og mikilvægt að útreikningur raunvaxtarins með verðleiðréttingu gefi ekki afslátt af því.

Ef nú laun hækka meira en framleiðni þá munu bætur almannatrygginga (ekki þó atvinnuleysisbætur), sem nema um 5% af vergri landsframleiðslu, hækka meira en 2% á ári. Heildarútgjöld vaxa þá meira en sem nemur framleiðnivexti, meira en stöðugleikareglan kveður á um að forminu til.

Þá verður ekki litið fram hjá hlut skattgreiðenda í þessu efni, þeim sem greiða fyrir tilfærslurnar. Í lífskjarasamningum 2019 var innleitt að persónuafsláttur og viðmiðunarfjárhæðir þrepa skattkerfisins þróist með verðlagi að viðbættu mati á vexti framleiðni á mann. Þannig stendur launafólk og bótaþegar frammi fyrir óbreyttri skattbyrði ef tekjur þeirra þróast í samræmi við langtímavöxt efnahagslífsins. Á þenslutímum þyngist skattbyrðin og á samdráttarskeiðum léttist hún. Skattkerfið stuðlar þá að sjálfvirkri sveiflujöfnun og sjálfbærni til lengri tíma. Þessi breyting var til bóta og er í fullu samræmi við stöðugleikaregluna. Með fyrirhuguðum breytingum á tilfærslukerfum verður þó ekki sama hljóð og mynd fyrir skattgreiðendur og þá sem tilfærslna njóta.

Lokaorð

Fyrir Alþingi liggur frumvarp sem mun sjálfkrafa bæta kjör bótaþega umfram kjör launafólks. Algengt er að þróun launa sé ósjálfbær og leiðréttist síðan með verðbólgu sem fólk á bótum fær þá bætta. Bætur almannatrygginga hækka þá vegna launahækkana og síðan enn meira þegar verðbólga eykst, verðbólgan minnkar kaupmátt launafólks en ekki kaupmátt bótagreiðslna. Bótaþegar fá þannig bæði kjarabætur sem innstæða er fyrir og einnig innstæðulausar kjarabætur á meðan kaupmáttur launafólks eykst einungis ef innstæða er fyrir þeim.

Breyta ætti frumvarpi um almannatryggingar á þann veg að breytingar bóta séu í samræmi við almennan vöxt ríkisútgjalda og þróunar viðmiðunarfjárhæða skattkerfisins. Þetta myndi tryggja að stöðugleikareglunni væri framfylgt. Þetta fæli í sér að bætur hækkuðu að jafnaði eins mikið og samtala verðbólgu og vaxtar framleiðni vinnuafls á mann.

Þessi greinarstúfur er skrifaður í þeirri von að koma megi í veg fyrir að mistök verði gerð sem stefni stöðugleika ríkisfjármála í óefni. Slíkt myndi bitna á getu ríkisins til þess að standa straum af ýmsum velferðarmálum, efla menntun eða heilsugæslu, svo nokkur dæmi séu tekin. Reynslan sýnir að afar erfitt er fyrir stjórnmálin að vinda ofan af ósjálfbærum ráðstöfunum.

Vonandi bera stjórnmálamennirnir gæfu til þess að hlusta á þau mörgu varúðarorð sem hafa verið höfð um þetta frumvarp og stjórnmálin fari ekki bara sínu fram.

Tilvísanir

1. Sjá umfjöllun um það í Rannsóknarskýrslu Alþingis frá 2010 um fall bankanna 2008 og Rannsóknarskýrslu Alþingis um Íbúðalánasjóð 2013 sem báðar má finna á: rna.is.
2. https://www.althingi.is/altext/156/s/0291.html
3. https://www.althingi.is/lagas/156b/2015123.html